Raport z audytu zewnętrznego przeprowadzonego w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu - numer raportu 01/05/2024

RAPORT Z AUDYTU ZEWNĘTRZNEGO PRZEPROWADZONEGO W URZĘDZIE MIEJSKIM W SANDOMIERZU z siedzibą w Sandomierzu Plac Księcia Józefa Poniatowskiego 3, 27-600 Sandomierz

NUMER RAPORTU 01/05/2024

Z ZAKRESU:

- USTALEŃ OGÓLNO – ORGANIZACYJNYCH

- KSIĘGOWOŚCI I SPRAWOZDAWCZOŚCI

- REALIZACJI BUDŻETU GMINY

Przeprowadzonego przez Bożenę Oleksy – audytora, numer uprawień: Zaświadczenie M.F Nr 1500/2005 - na podstawie umowy zlecenia z dnia 14 maja 2024 r. i aneksu do tej umowy z dnia 01.07.2024 r.

Spis treści:

• Wewnętrzne regulacje organizacyjno – prawne.
• System kontroli zarządczej.
• Istotne informacje w zakresie wykonania budżetu Miasta Sandomierz w 2023 r. i budżetu na 2024 r.
• Prawidłowość realizacji wybranych wydatków.
• Wybrane zagadnienia w zakresie realizacji dochodów.
• Podsumowanie i ocena.

Podstawa prawna

Podstawą prawną do opracowania przedmiotowego raportu jest umowa zlecenia z dnia 14 maja 2024 roku i aneksu do tej umowy z dnia 1.07.2024 r. w Sandomierzu pomiędzy:

Gminą Sandomierz – reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Sandomierz Pawła Niedźwiedzia

zwanego ZLECENIODAWCĄ przy kontrasygnacie Skarbnika Miasta Barbary Grębowiec

a

Bożeną Oleksy zamieszkałą (…) L. ul. (…) – NIP (…) zwaną dalej ZLECENIOBIORCĄ

Zakres

Zakres przedmiotowy niniejszego raportu obejmuje – zgodnie z § 1 umowy – Zleceniodawca zlecił, a Zleceniobiorca zobowiązał się do przeprowadzenia audytu zewnętrznego w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu w zakresie:

1. ustaleń ogólno – organizacyjnych,
2. księgowości i sprawozdawczości,
3. realizacji budżetu gminy,
4. gospodarki mieniem.

Zakres podmiotowy: Urząd Miejski w Sandomierzu

Ustalenia ogólne w zakresie audytu

Audytor oświadcza że posiada uprawnienia do przeprowadzania niezależnych audytów wymaganych przepisami polskiego prawa i że nie istnieją żadne przesłanki ograniczające niezależność audytora. Audytor stwierdza, że spełnia warunki do wyrażania bezstronnej i niezależnej opinii o badanej jednostce.

1. Opinie formułowane przez audytora mają charakter zapewniający a nie rozstrzygający, ograniczony ze względu na naturę stosowanych mechanizmów.

2. Zadanie uwzględnione w zakresie audytu, audytor starał się wykonać w sposób:

a) rzeczowy, bezstronny i obiektywny,

b) przejrzysty, zrozumiały, logiczny, bez nadmiernej fachowości języka i zawierający wystarczającą ilość informacji uzasadniających,

c) zwięzły trzymający się tematu, unikający zbędnych szczegółów, wyrażający w pełny sposób myśli audytora, sporządzony za pomocą możliwie zwięzłych sformułowań,

d) konstruktywny tj. taki, który dzięki treściom w nim zawartych i tonowi, w jakim są sporządzone ustalenia, uwagi oraz wnioski, pomaga badanej jednostce oraz wnosi wartość dodaną,

e) wolny od zniekształceń,

f) sporządzony na czas - bez zbędnych opóźnień i umożliwiający podjęcie efektywnych działań,

g) dokładnie zweryfikowany przez audytora.

3. We wszystkich sprawach związanych z prowadzonym audytem audytor był niezależny od audytowanej strony. Zarówno, jeżeli chodzi o postawę wewnętrzną jak i wizerunek publiczny.

Audyt prowadzony był niezależnie od istniejących w jednostce powiązań organizacyjnych. Audytor zobowiązany był do stosowania Kodeksu Etyki. We wszystkich aspektach audytor starał się wykazać należyte kompetencje i staranność zawodową oraz przestrzegał przyjęte w jednostce standardy.

Prace w jednostce audytowanej pod kątem realizacji celów audytu zostały zrealizowane zgodnie z założonym i ustalonym z kierownictwem jednostki programem.

4. Zapewnienia audytora zawierają jednak ograniczenia z uwagi na naturę wykorzystywanych mechanizmów i ograniczeń, można tu wskazać:

a) potencjalne błędy ludzkie wynikające z działania celowego, niedbałości lub pomyłek,

b) prawdopodobieństwo omijania przez pracowników mechanizmów kontroli,

c) prawdopodobieństwo, że kierownictwo nie zostało objęte mechanizmami kontroli,

d) prawdopodobieństwo dezaktualizacji mechanizmów kontroli z uwagi na zmianę czynników wpływających na funkcjonowanie jednostki.

5.Wszelkie procesy w zakresie kontroli, stanowią mechanizmy redukowania przypadków nadużyć, zaniedbań, oszustwa, sprzeniewierzenia i błędów, odnosząc się do różnych rodzajów ryzyka.

6. W czynnościach kontrolnych zastosowano metodę reprezentatywną.

Założenia przyjęte przy sporządzaniu raportu

1. Zleceniobiorca nie bierze odpowiedzialności za jakość przekazanych na potrzeby realizacji przedmiotowej umowy dokumentów.
2. Zleceniobiorca każdorazowo zwracał się o niezbędne dokumenty i informacje do kierownictwa lub bezpośrednio do pracowników urzędu miejskiego.
3. Raport został sporządzony w oparciu o analizy i badania własne przeprowadzone na przekazanych materiałach księgowych i organizacyjnych.
4. Przedmiotowy raport został sporządzony w jednym egzemplarzu i przekazany Burmistrzowi Sandomierza.

Informacje ogólne o audytowanej jednostce

Sandomierz – gmina miejska w województwie świętokrzyskim, w powiecie sandomierskim. Siedzibą władz gminy jest Sandomerz. 

1. Burmistrzem Sandomierza jest od dnia 6 maja 2024 r.jest Pan Paweł Niedźwiedź;

w okresie poddanym audytowi Burmistrzem był Pan Marcin Marzec.

1. Skarbnikiem Miasta jest Barbara Grębowiec.
2. Sekretarzem Miasta jest Pani Angelika Kędzierska, a w kresie poddanym audytowi funkcję tą pełniła Pani Aneta Przyłucka.

Skarbnik Miasta pełni tą funkcję obecnie i w poprzedniej kadencji.

• Wewnętrzne regulacje organizacyjno – prawne

1. Organizację i sposób funkcjonowania gminy określa Statut Miasta Sandomierza. Audytorowi przedłożono statut przyjęty uchwałą Nr XLII/414/2021 Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 października 2021 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sandomierza.

Zgodnie ze statutem, używane w raporcie określenia oznaczają:

• Miasto – należy rozumieć gminę Sandomierz;
• Rada – należy rozumieć Radę Miasta Sandomierza;
• Burmistrz – należy rozumieć Burmistrza Miasta Sandomierza.

1. Organizację wewnętrzną, zadania i zasady funkcjonowania Urzędu Miejskiego, zadania komórek organizacyjnych określa Regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego w Sandomierzu.

Audytorowi przedłożono 2 regulaminy:

• Regulamin organizacyjny Urzędu Miejskiego w Sandomierzu wprowadzony Zarządzeniem Nr 267/2022/OR z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Sandomierzu;
• Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w Sandomierzu wprowadzony Zarządzeniem Nr 100/2024/OR Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Sandomierzu;

Wymieniony w pkt b regulamin zawiera m.in. zmiany w strukturze organizacyjnej urzędu i po analizie treści regulaminu audytor wskazuje, że dokonane zmiany struktury organizacyjnej były jego zdaniem jak najbardziej uzasadnione ze względu na:

• utworzenie jednego Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego i Urbanistyki,
• powołanie nowych referatów:

- Pozyskiwania Środków Zewnętrznych,

- Oświaty;

• utworzenie Wieloosobowego stanowiska ds. audytu wewnętrznego i kontroli,
• likwidację Zespołu Radców Prawnych i stworzenie obsługi prawnej zewnętrznej;

Audytor analizując utworzoną strukturę organizacyjną rekomenduje dokonanie jeszcze niżej wskazanych zmian:

• dokonać analizy zatrudnienia w Wydziale Finansowym, w którym zdaniem audytora jest ewidentny przerost zatrudnienia i niewłaściwy podział obowiązków;

analiza zadań wydziału finansowego i sposobu zorganizowania pracy wskazuje, że w urzędzie miejskim nie utworzono stanowiska zastępcy skarbnika, który mógłby wykonywać równocześnie obowiązki głównego księgowego urzędu miejskiego;

zgodnie z regulaminem organizacyjnym wydziałem finansowym kieruje Skarbnik pełniący jednocześnie funkcję Naczelnika Wydziału Finansowego i Głównego księgowego budżetu Gminy, a w rzeczywistości również funkcję głównego księgowego urzędu miejskiego;

urząd miejski stanowi jednostkę organizacyjną Miasta i utworzenie stanowiska głównego księgowego urzędu odciąży pracę Skarbnika, który w ten sposób będzie mógł skupić się na sprawach budżetu, w tym właściwym zarządzaniu długiem Miasta;

• utworzyć wyodrębnioną komórkę organizacyjną, która przy ścisłej współpracy z obsługą prawną urzędu będzie zajmowała się egzekucją wszystkich należności Miasta; po przeprowadzeniu kontroli w zakresie realizacji dochodów Miasta, które zostaną opisane w tym raporcie, rekomendacja ta jest uzasadniona i niezbędna w celu wyprowadzenia zaległości w tym zakresie i bieżącego prawidłowego postępowania w procesie postępowań egzekucyjnych;

czynności egzekucyjne są niezmiernie istotne dla gminy ponieważ odnoszą się do pobierania gminie należnych dochodów, a są to czynności które wymagają odpowiedniej wiedzy, doświadczenia i determinacji w ich wykonywaniu, a czynności kontrolne wskazują, że pracownicy na stanowiskach merytorycznych zobowiązani do prowadzenia tych czynności nie wykonują ich z pełnym zaangażowaniem;

• dokonać analizy w zakresie zasadności utrzymywania samodzielnych stanowisk:

- inspektora ochrony danych,

- stanowisko ds. informacji niejawnej,

- stanowisko ds. B.H.P.,

- stanowisko ds. p.poż,

- koordynator ds. dostępności;

 

Audytor rekomenduje zlecenie firmie zewnętrznej wykonywanie zadań w zakresie ochrony danych i ds. informacji niejawnej, a także wykonywania zadań w zakresie b.h.p i p.poż.;

Audytor z doświadczenia zna takie rozwiązania stosowane w wielu urzędach i jest przekonany co do zasadności takiego rozwiązania.

Analizując zadania przypisane w regulaminie organizacyjnym koordynatorowi ds. dostępności audytor uznaje, że mogą być prawidłowo wykonywane w wymiarze ½ etatu.

W celu uzyskania danych do analizy w/w rekomendacji dokonać szczegółowej analizy zadań wykonywanych przez poszczególnych pracowników w określonym czasie, np.: 1 miesiąca i ustalić faktyczne obciążenie ich obowiązkami – zadanie to może wykonać audytor wewnętrzny w ramach zadań zapewniających poza planem audytu.

1. Organizację i porządek pracy, a także związane z tym prawa i obowiązki pracodawcy oraz pracowników zostały zawarte w Regulaminie pracy Urzędu Miejskiego w Sandomierzu, który wprowadzono Zarządzeniem Nr 73/2023/OR Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 11 kwietnia 2023 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu pracy w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu.

W Regulaminie pracy nie zawarto zmian wprowadzanych zmianami przepisów Kodeksu pracy, a które powinny się znaleźć w tym regulaminie, w tym głównie w zakresie:

• równego traktowania w zatrudnieniu;
• mobingu,
• umożliwienia kontroli trzeźwości,
• urlopu rodzicielskiego,
• promowania urlopu ojcowskiego;

Regulamin nie zawiera również zapisów wskazujących że powyższe zagadnienia

uregulowano w odrębnych przepisach tak jak w przypadku pracy zdalnej czy monitoringu wizyjnego gdzie wskazano konkretne zarządzenia Burmistrza w tych tematach.

Rekomendacja

Uzupełnić postanowienia regulaminu pracy o w/w zagadnienia lub o wskazanie zarządzeń które te kwestie regulują.

1. Sprawdzono prawidłowość opracowania zakresów czynności pracowników urzędu miejskiego na przykładzie reprezentatywnej próbie, w tym głównie pracowników Wydziału Finansowegoi ustalił, że zakresy czynności opracowano pracownikom w formie „Karty zadań stanowiska pracy”.

Karty te zawierają informacje:

- nazwę komórki organizacyjnej,

- nazwę stanowiska pracy,

- zależność służbową danego pracownika,

- wymagania kwalifikacyjne i staż pracy – dane te nie we wszystkich zakresach są wpisywane,

- imię i nazwisko pracownika,

- wykształcenie,

- data przyjęcia do pracy;

Zakresy czynności zostały opracowane z uwzględnieniem postanowień standardów kontroli zarządczej opracowanych przez Ministra Finansów i ogłoszone w Komunikacie Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych – standard Nr 3 Struktura organizacyjna, który m.in. stanowi, że struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań, a zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny i zawierać zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności.

Zakresy czynności zawierają więc:

• w części I ogólnej:

- ogólny zakres obowiązków i odpowiedzialności pracownika,

- zakres obowiązków wynikających z art.100 Kodeksu pracy,

- zakres obowiązków wynikających z art.211 Kodeksu pracy,

- zakres uprawnień,

- zakres odpowiedzialności;

b) w II części szczegółowej opisany jest szczegółowy zakres obowiązków i odpowiedzialności na stanowisku.

Sprawdzane zakresy czynności zawierają podpisy ze strony pracodawcy:

- Burmistrz Sandomierza,

- Skarbnika Miasta,

- podpis bezpośredniego przełożonego;

Zakresy czynności są podpisane przez pracowników wraz z podaniem daty pod adnotacją o treści: „Potwierdzam przyjęcie do wiadomości i przestrzegania postanowień niniejszej karty zadań.

Do postanowień tych zakresów czynności – głównie w zakresie treści części szczegółowej audytor uwag nie wnosi.

• System kontroli zarządczej

Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych – art. 69 ust.1 pkt 2 obowiązkiem zapewnienia prawidłowo funkcjonującej kontroli zarządczej jest obowiązkiem wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie z przepisem art.68 ust.1 i 2 ustawy o finansach publicznych

kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2) skuteczności i efektywności działania;

3) wiarygodności sprawozdań;

4) ochrony zasobów;

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;

7) zarządzania ryzykiem.

Kontrola zarządcza w urzędzie miejskim powinna funkcjonować na dwóch poziomach. Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej - I poziom kontroli zarządczej – jest urząd miejski - za funkcjonowanie kontroli zarządczej odpowiedzialność ponosi kierownik jednostki – Burmistrz Sandomierza.

II poziom kontroli zarządczej to pozostałe jednostki organizacyjne Miasta Sandomierz - za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada również Burmistrz Sandomierza.

W Urzędzie Miejskim w Sandomierzu opracowano i wdrożono do stosowania systemu kontroli zarządczej.

W załączniku nr 1 do Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Sandomierzu zawarto opis organizacji kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu oraz zasady jej funkcjonowania.

Zapisano, że tym dokumentem wprowadza się w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu system kontroli zarządczej.

Wskazano, że za koordynację systemu kontroli zarządczej odpowiada Sekretarz Miasta zwany koordynatorem.

Inne istotne postanowienia tego dokumentu to:

1. zapisano, że kontrola zarządcza realizowana jest w ramach wszystkich działań jednostki w formie:

• kontroli wstępnej, która ma na celu zapewnienie, że wszelkie działania, w tym operacje gospodarcze i finansowe dotyczą ustalonych celów i będą realizowane w wysokościach określonych w planie finansowym, a przedstawiona dokumentacja spełnia kryteria kompletności i rzetelności;
• kontroli bieżącej, która ma na celu zapewnienie:

- identyfikacji i eliminacji zjawisk, mogących negatywnie wpłynąć na realizację celów jednostki,

- uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

- optymalnego doboru metod i środków, służących osiągnięciu założonych celów,

- terminowej realizacji zadań,

- realizacji wydatków tylko w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań;

            c)  kontroli następczej, która ma na celu zweryfikowanie procesu, działania, zadania po jego zakończeniu, w celu oceny działalności jednostki i eliminacji stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości lub podjęcia działań zmierzających do ograniczenia ich negatywnych skutków;

 

1. Zapisano, że w ramach form kontroli zarządczej – kontrola zarządcza występuje w postaci:

•  
• kontroli funkcjonalnej,
• kontroli instytucjonalnej;

1. Wskazano osoby odpowiedzialne za kontrolę zarządczą – wymieniono:

- kierownika jednostki,

- skarbnika – głównego księgowego budżetu,

- kierownicy komórek organizacyjnych w zakresie swoich kompetencji i w odniesieniu do komórek, którymi zarządzają,

- pracownicy zajmujący samodzielne stanowiska pracy w zakresie swoich kompetencji,

- osoby, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej i gospodarowanie mieniem jednostki,

- pozostali pracownicy jednostki w zakresie wykonywanych przez nich zadań.

W kolejnych paragrafach dokonano wskazania praktycznego wdrożenia standardów kontroli zarządczej w urzędzie.

Standardy kontroli zarządczej zostały opracowane przez Ministra Finansów i zawarte w załączniku do KOMUNIKATU Nr 23 MINISTRA FINANSÓW z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych.

Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, określają podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych. Celem standardów jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża i warunków, w których jednostka działa.

Standardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej.

Standardy zostały przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej:

a) środowisko wewnętrzne,

b) cele i zarządzanie ryzykiem,

c) mechanizmy kontroli,

d) informacja i komunikacja,

e) monitorowanie i ocena.

Aby przybliżyć, kiedy standardy kontroli zarządczej w wymienionych grupach są spełnione, poniżej przedstawione zostały warunki, podejmowane działania oraz mechanizmy, które powinny istnieć.

Środowisko wewnętrzne

• Osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań.

• Osoby zarządzające powinny wspierać i promować przestrzeganie wartości etycznych, dając dobry przykład codziennym postępowaniem i podejmowanymi decyzjami. – w urzędzie miejskim obowiązuje Kodeks etyki..

• Należy zadbać, aby osoby zarządzające i pracownicy posiadali wiedzę, umiejętności i doświadczenie pozwalające skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania.

• Proces zatrudnienia powinien być prowadzony w sposób zapewniający wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy – opracowano zasady naboru na wolne stanowiska urzędnicze w urzędzie miejskim.

• Należy zapewnić rozwój kompetencji zawodowych pracowników jednostki i osób zarządzających.

• Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. –

• Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny – ten standard został wdrożony w urzędzie.

• Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika – ten standard wdrożono opracowując imienne zakresy czynności.

• Należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom zarządzającym lub pracownikom.

• Zakres delegowanych uprawnień powinien być odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania i ryzyka z nimi związanego.

• Zaleca się delegowanie uprawnień do podejmowania decyzji, zwłaszcza tych o bieżącym charakterze.

 

W urzędzie miejskim realizacja w/w standardów jest zapewniona – zgodnie z zapisami tego dokumentu – poprzez:

- przestrzeganie procedur procesu zatrudniania,

- zapewnienie pracownikom warunków do podnoszenia kwalifikacji zawodowych poprzez m.in. dostarczanie aktualnych przepisów prawa, opracowań literatury, umożliwienie uczestnictwa w kursach specjalistycznych,

- planowanie szkoleń w oparciu o system ocen pracowniczych,

- instruktaże prowadzone przez bezpośrednich przełożonych,

- opracowano regulamin organizacyjny i zakresy czynności dla pracowników – kierownicy komórek organizacyjnych odpowiadają za aktualizację zakresów obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności,

- delegowanie uprawnień potwierdzane jest podpisem pracownika a za precyzyjne określanie zakresu uprawnień odpowiada osoba delegująca uprawnienie.

 

Cele i zarządzanie ryzykiem:

 

• Należy rozważyć możliwość wskazania celu istnienia jednostki w postaci krótkiego i syntetycznego opisu misji – określono misję.

• Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej/wieloletniej perspektywie. Ich wykonanie należy monitorować.

• W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane.

• Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności.

• Należy zadbać, aby określając cele i zadania, wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji

• Nie rzadziej niż raz w roku należy dokonać identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celów i zadań.

• W przypadku istotnej zmiany warunków, w których funkcjonuje jednostka należy dokonać ponownej identyfikacji ryzyka.

• Zidentyfikowane ryzyka należy poddać analizie mającej na celu określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka i możliwych jego skutków.

• W stosunku do każdego istotnego ryzyka powinno się określić rodzaj reakcji (tolerowanie, przeniesienie, wycofanie się, działanie).

• Należy określić działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu.

 

Te działania w urzędzie miejskim są wykonywane w sposób następujący:

• w urzędzie miejskim obowiązuje polityka zarządzania ryzykiem, która zapewnia udokumentowaną analizę ryzyka w odniesieniu do celów i zadań przeprowadzaną nie rzadziej niż raz w roku,
• kierownicy komórek organizacyjnych mają obowiązek rejestrowania i analizy istotnych ryzyk oraz przekazywania przynajmniej raz w roku takiego rejestru do koordynatora kontroli zarządczej,
• kierownicy komórek organizacyjnych odpowiadają za zarządzanie ryzykiem operacyjnym,
• za określenie akceptowanego poziomu ryzyka odpowiada kierownik jednostki, który również w przypadkach szczególnych podejmuje decyzję o rodzaju reakcji na ryzyko.

 

Mechanizmy kontroli:

 

• Obejmują procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej.

• Dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna.

• Należy prowadzić nadzór nad wykonywaniem zadań w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji.

• Należy zapewnić istnienie mechanizmów służących utrzymaniu ciągłości działalności jednostki sektora finansów publicznych – ustalić system zastęp w przypadku nieobecności pracowników oraz planów i strategii działania w przypadku nieprzewidzianych zdarzań i okoliczności, np. pożar, awaria.

• Ochrona zasobów powinna obejmować zasoby ludzkie, materialne, finansowe i informacyjne. Może mieć ona charakter fizyczny (np. poprzez zatrudnienie pracowników ochrony, zamontowanie monitoringu, inwentaryzację majątku i jego ochronę) lub elektroniczny zapewnienie ochrony i poufności danych i informacji .

• Powinny istnieć przynajmniej następujące mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych: o rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych; o zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub przez osoby przez niego upoważnione; o podział kluczowych obowiązków; o weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych przed i po realizacji.

• Należy określić mechanizmy służące zapewnieniu bezpieczeństwa danych i systemów informatycznych.

Ustalono, że w urzędzie miejskim ten standard jest realizowany następująco:

• nadzór realizowany jest na szczeblu: kierownika jednostki i skarbnika (głównego księgowego) odpowiednio do zakresu swoich uprawnień,
• w zakresie mechanizmów ciągłości działania zapisano, że za nadzór nad funkcjonowaniem mechanizmów kontroli, mających na celu utrzymanie ciągłości jednostki odpowiadają: kierownik jednostki, główny księgowy oraz kierownicy komórek organizacyjnych;

W tym miejscu audytor wskazuje, że żadnych konkretnych mechanizmów kontroli zapewniających ciągłość działalności nie wymieniono.

• w zakresie mechanizmów kontroli dotyczących ochrony zasobów zapisano:

- kontrolę zabezpieczenia mienia,

- inwentaryzację,

- zapewnienie dostępu do zasobów materialnych i informacyjnych mają wyłącznie osoby upoważnione;

     d)    w zakresie szczegółowych mechanizmów kontroli dotyczących operacji finansowych i gospodarczych wskazano:

- weryfikację formalną, która ma zapewnić wiarygodność produktu i dokumentów,

- weryfikację merytoryczną, zapewniającą celowość danego działania, zgodność z planem lub ustaleniami zawartymi w umowie,

- weryfikację pod względem rachunkowym polegająca na sprawdzeniu poprawności i rzetelności wyliczeń zawartych w dokumentach,

- opisano zasady kontroli dokumentów, kontroli dochodów i wydatków,

- opisano zasady zaciągania zobowiązań i konieczności udzielania zamówienia publicznego poprzez złożenie odpowiedniego wniosku, wg. obowiązujących procedur,

- opisano szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych.

Informacja i komunikacja:

• Osobom zarządzającym i pracownikom należy zapewnić, w odpowiedniej formie i czasie, właściwe oraz rzetelne informacje potrzebne do realizacji zadań.

• Należy zapewnić efektywne mechanizmy przekazywania ważnych informacji w obrębie urzędu miejskiego i poszczególnych jednostek organizacyjnych.

• Należy zapewnić efektywny system wymiany ważnych informacji z podmiotami zewnętrznymi mającymi wpływ na osiąganie celów i realizację zadań.

W dokumencie tym opisano, że system wewnętrznej komunikacji, gwarantujący przepływ informacji i ich właściwe zrozumienie działa o zasady:

- kierownicy komórek organizacyjnych otrzymują wszystkie wytyczne, instrukcje, procedury, a przede wszystkim zarządzenia kierownika jednostki i pisma ogólne,

- obowiązkiem każdego pracownika jest informowanie przełożonych o stwierdzonych nieprawidłowościach i zagrożeniach,

- zarządzenia i inne przepisy wewnętrzne wskazują stanowiska pracy odpowiedzialne za realizację danego zadania i zasady przekazywania dokumentacji związanej z realizacją tych zadań,

- spotkania kadry kierowniczej z pracownikami,

- BIP i podmiotowa strona internetowa jednostki,

- określona komunikacja z podmiotami zewnętrznymi,

- właściwe rozpatrywanie skarg i wniosków.

Monitorowanie i ocena:

• Należy monitorować skuteczność poszczególnych elementów systemu kontroli zarządczej, co umożliwi bieżące rozwiązywanie zidentyfikowanych problemów.

• Zaleca się przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i pracowników jednostki.

• Samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana.

• W przypadkach i na warunkach określonych w ustawie audytor wewnętrzny prowadzi obiektywną i niezależną ocenę kontroli zarządczej.

• Źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki powinny być w szczególności wyniki: o monitorowania; o samooceny; o oraz przeprowadzonych audytów i kontroli.

• Zaleca się coroczne potwierdzenie uzyskania powyższego zapewnienia w formie oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok.

Zapisano, że w urzędzie miejskim powyższe zasady są realizowane w sposób następujący:

- okresowe czynności sprawdzające,

- analiza realizacji wybranych celów i zadań w oparciu o sprawozdawczość,

- za monitoring systemu kontroli zarządczej i jej poszczególnych elementów odpowiedzialność ponoszą:

• kierownik jednostki,
• skarbnik (główny księgowy),
• kierownicy komórek organizacyjnych w zakresie swoich kompetencji,
• osoby, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej i gospodarowania mieniem jednostki,
• pracownicy w zakresie zajmowanego stanowiska pracy i powierzonych obowiązków,
• samoocena kontroli zarządczej dokonywana raz w roku na zasadach określonych przez kierownika jednostki,
• funkcjonujący w jednostce audyt wewnętrzny;

Źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki są:

- wyniki monitorowania,

- wyniki samooceny,

- wyniki audytu wewnętrznego,

- wyniki kontroli wewnętrznych,

- wyniki kontroli zewnętrznych;

Tak jak wynika z tego załącznika opisano zasady organizacji kontroli zarządczej w urzędzie, który w zasadzie nie zawiera żadnych konkretów w jaki sposób poszczególne standardy kontroli zarządczej zostały w praktyce wdrożone – takim konkretem może być jedynie np.:

- opracowanie i wdrożenie Kodeksu etyki, czy obowiązek przeprowadzenia raz w roku samokontroli systemu kontroli zarządczej, ale już bez wskazania w jaki sposób.

Audytor skupił się na tym systemie kontroli zarządczej ponieważ jest on niezmiernie istotny w zakresie prawidłowego funkcjonowania urzędu miejskiego i wykonywanych zadań, a jak pokazują opisane w tym raporcie nieprawidłowości pomimo że formalnie opracowano i wdrożono do stosowania system kontroli zarządczej to w praktyce ten system nie działa poprawnie.

• Istotne informacje w zakresie wykonania budżetu Miasta Sandomierz w 2023 r. i budżetu na 2024 r.

1. Budżet Miasta z 2023 r. zamknął się deficytem w kwocie 273.117, 21 zł. Po stronie wykonania wykazano wolne środki w kwocie 4.902.060, 51 zł (uzyskanie wolnych środków to w dużej mierze zaplanowana w budżecie emisja obligacji na kwotę 4.000.000,00, której nie wykonano) pochodzące z nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikającej z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych oraz niewykorzystanych środków pieniężnych w kwocie 1.559.272,62 zł, wynikające z rozliczeń dochodów i wydatków nimi finansowanych, związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz z rozliczenia środków określonych w art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków.
2. Na koniec 2023 r. stan zadłużenia Gminy Sandomierz wyniósł 34.844.759,20 zł.

Zadłużenie to wynika z tytułu wyemitowanych obligacji komunalnych w kwocie 34.750.000,00 zł w Banku Gospodarstwa Krajowego, w PKO Bank Polski i w Banku PKO SA oraz z tytułu leasingu finansowego w kwocie 94.759,20 zł.

1. Audytor ustalił, że Uchwałą Nr XLII/406/2021 Rady Miasta Sandomierzadnia 27 października 2021 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, ustalono, że Gmina Sandomierz wyemituje 5.000 obligacji o wartości nominalnej 1.000,00 zł każda, na łączną kwotę 5.000.000,00 zł.

W treści uchwały wskazano, że środki uzyskane z emisji obligacji komunalnych zostaną przeznaczone na finansowanie planowanego deficytu budżetu w kwocie 5.000.000,00 zł, a emisja tych obligacji zostanie przeprowadzona w 2021 r.

Audytorowi przedłożono również:

• Uchwałę Nr XXIX/325/2021 Rady Miasta Sandomierza z dnia 25.01.2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Sandomierz na 2021 r. gdzie w treści zapisano, że ustala się deficyt budżetu gminy w wysokości 10.570.365,01 zł, który zostanie sfinansowany m.in. z obligacji dla których zbywalność jest ograniczona w kwocie 7.500.000,00 zł;
• Uchwałę Nr XLV/436/2021 Rady Miasta Sandomierza z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Sandomierz na 2022 rok, w której mi.in. ustalono deficyt budżetu gminy w wysokości 10.277.216,75 zł, a źródłem pokrycia wskazano przychody z obligacji w kwocie 8.000.000,00 zł;
• Uchwałę nr LVIII/566/2022 Rady Miasta Sandomierz z dnia 21.12.2022 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Sandomierz na 2023 r. w której m.in. ustalono deficyt budżetu gminy w wysokości 10.978.444,47 zł, który zostanie pokryty m.in. z obligacji w wysokości 10.000.000,00 zł;
• Uchwałę Nr LXIX/685/2023 Rady Miasta Sandomierza z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zgodnie z jej treścią Gmina Sandomierz miała wyemitować 4.000 obligacji o wartości nominalnej każda po 1.000,00 zł, na łączną kwotę 4.000.000,00 zł, a środki uzyskane z obligacji komunalnych zostaną przeznaczone na finansowanie planowanego deficytu budżetu w kwocie 4.000,000,00 zł – emisja obligacji zostanie przeprowadzona w 2023 roku;

W uchwale zapisano, że wydatki związane z przeprowadzeniem emisji, wykupem obligacji, wypłatą oprocentowania zostaną pokryte z dochodów własnych budżetu

Gminy pochodzących z podatku od nieruchomości oraz udziałów w podatku dochodowym osób fizycznych w latach 2039 – 2041.

W tym miejscu audytor zwraca uwagę na treść uzasadnienia do uchwały w którym zapisano m.in., że obligacje komunalne w swej istocie spełniają funkcję kredytu, ale są dla Gminy bardziej korzystne niż komercyjny kredyt bankowy. W uzasadnieniu wskazano, że ta korzyść z emisji obligacji to fakt uproszczonej procedury, elastycznego negocjowania warunków przeprowadzania emisji, w tym m.in. ustalenia okresu wykupu, formy wykupu oraz indywidualnego oprocentowania.

To uzasadnienie miałoby sens ale pod jednym warunkiem, że pracownicy gminy, w tym głównie Skarbnik Miasta i Burmistrz Sandomierza, a wcześniej obsługa prawna dokonali by prawidłowej analizy projektu umowy o przeprowadzenie emisji oraz nabycie obligacji i zabezpieczyli w tej umowie korzystne postanowienia, które zapisano w cyt. uzasadnieniu.

Zawarta umowa o przeprowadzenie emisji oraz nabycie obligacji jest umową zawierającą sztywne postanowienia, których z całą pewnością nie można zmienić stosownym aneksem i po jej zawarciu nie daje możliwości żadnych negocjacji.

Tak zawarta umowa jest niekorzystna dla gminy chociażby ze względu na brak możliwości wcześniejszego wykupu.

Kredyt komercyjny zawarty w banku można poddać różnym negocjacjom co do okresu jego spłaty, przesunięcia terminu spłaty rat, a w przypadku tak zawartej umowy nic już nie można zmienić i trzeba terminowo spłacać. Ta umowa jest korzystna dla Banku Polska Kasa Opieki Spółka Akcyjna bowiem zapewnia mu w bardzo długim czasie stałe przychody – a jednostki samorządu terytorialnego są pewnym klientem stąd od jakieś czasu podjęto działania w celu pozyskania jak największej bazy klientów.

W tym miejscu audytor wskazuje, że pomimo ustalenia i wprowadzenia systemu kontroli zarządczej nie przeprowadzono właściwej oceny ryzyka podejmując decyzję o emisji obligacji – w urzędzie miejskim wprowadzono w życie politykę zarządzania ryzykiem.

Wykup tego zadłużenia z tytułu emisji obligacji to stałe obciążenie budżetu do 2038 roku w kwotach:

- w 2024 r. 1.250.000,00 zł,

- w 2025 r. 2.000.000,00 zł,

- w latach 20226 do 2028 w kwocie po 2.500.000,00 zł,

- w 2029 – 3.000.000,00 zł,

- w 2030 i 2031 – 2.000.000,00 zł,

- w 2032 do 2037 – w kwotach po 2.500.000,00 zł,

- w 2038 – 2.000.000,00 zł;

Na 31.12.2023 r. kwota należności wymagalnych – nie wyegzekwowanych w terminie z tytułu podatków i opłat oraz niezwróconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego to kwota 16.941.706,71 zł, a kwota pozostałych należności to 4.556.316,80 zł.

Audytor sprawdził również, że zdecydowania większość zadań inwestycyjnych, programów wieloletnich nie została zakończona w 2023 roku i są w trakcie realizacji – ale sformułowanie że są w trakcie realizacji to przesada ponieważ trudno mówić o realizacji kiedy stopień ich zaawansowania jest zerowy, np:

- opracowanie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego „Starówka” – planowane nakłady 60.000,00 zł a wykonane 20,00 zł;

- remont ulicy Milberta i ulicy Zamkowej w Sandomierzu – łączne planowane nakłady to 4.000.000,00, ale na 2023 rok nie zaplanowano wydatków na te inwestycje;

- przebudowa krytej pływalni i kompleksowa modernizacja pomieszczeń – łączne nakłady to kwota18.700.000,00 zł – w 2023 roku nie zaplanowano wydatków na tą inwestycję a wykonano na kwotę 38.130,00 zł – ale opisano że w trakcie realizacji,

czy tez stopień zaawansowania 1%, np.:

- budowa ulicy Okrzei – kwota ogółem to 13.628.000,00 zł- zaplanowana na 2023 rok to kwota 12.000,00 zł, a wykonano na kwotę 128.166,00 zł;

- remont i przebudowa budynków Kamienicy Oleśnickich i Oficyny – nakłady ogółem 8.000.000,00 zł, zaplanowane w 2023 r. to kwota 100.000,00 zł, a wykonanie 100.737,00 zł;

- budowa nowego boiska wielofunkcyjnego wraz z zadaszeniem o stałej konstrukcji przy Szkole Podstawowej Nr 1- nakłady ogółem 5.000.000,00 zł, zaplanowane w 2023 r. to kwota 46.000,00 zł – wykonanie 45.510,00 zł.

Te niezrealizowane programy – w trakcie realizacji - zostały ujęte w wydatkach budżetu na 2024 r. na łączną kwotę 25.493.813,84 zł.

Stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich za 2023 rok wskazuje, że na 25 przedsięwzięć tylko 6 zostało zrealizowanych.

Budżet na 2024 rok

Budżet od strony formalnej skonstruowany prawidłowo – RIO nie wnosiło uwag, ale już jego realizacja prawie niemożliwa.

Dług na koniec 2023 roku wynosił 34 844 759,20 a już w 2024 roku by wynosił 47 000 000,00 – przy założeniu że w takiej postaci jak uchwalony będzie realizowany.

Trzeba sobie zadać zasadnicze pytanie czy wszystkie wskazane  w budżecie inwestycje mogą być realizowane w tym roku bez względu na tak olbrzymi wzrost zadłużenia. Czy jest potrzeba uruchomiania nowych kredytów czy emisji obligacji na samo pokrycie deficytu w kwocie 12 250 000,00.

Zdaniem audytora należy dokonać urealnienia budżetu tym bardziej, że jak wyjaśniał Skarbnik Miasta tylko część zaplanowanych inwestycji została obliczona na podstawie wstępnych kosztorysów, a w przypadku pozostałych to są kwoty na które Skarbnikowi nie przedłożono żadnych wyliczeń.

Zakładany w budżecie wzrost wpływów z tytułu podatków i opłat lokalnych, a także dochodów majątkowych jest nierealny, co uzasadnia audytor w tym raporcie opisując nieprawidłowości, a wręcz nadużycia w zakresie postępowań egzekucyjnych w dochodzeniu należnych dochodów, a zaplanowane wydatki będą trudne do realizacji.

Prawidłowość realizacji wybranych wydatków

Wydatki na wynagrodzenia

Sprawdzono w trakcie audytu:

• prawidłowość ustalania wynagrodzeń:

- czy Burmistrz ustalił wynagrodzenia pracowników w wysokości zgodnej z obowiązującymi przepisami i regulaminem wynagradzania, w wysokości przewidzianej dla danego stanowiska i kategorii zaszeregowania,

- czy pracownicy posiadają kwalifikacje i staż pracy wymagany do zajmowania stanowisk;

b) wypłatę wynagrodzeń – sprawdzono czy wynagrodzenia wypłacono w ustalonej wysokości tj. w kwotach wynikających z umów o pracę i pism w sprawie zmiany warunków płacy, zgodnie z listami plac – w wybranych okresach.

Regulamin wynagradzania

Audytorowi przedłożono:

1. Zarządzenie Nr 270/2022/OR Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia zmian w regulaminie wynagradzania pracowników zatrudnionych w urzędzie Miejskim w Sandomierzu, na podstawie którego wprowadzono zmiany:

• w zakresie warunków przyznawania oraz warunków i sposobów wypłacania nagrody zapisano, że pracownik, na którego nałożono karę porządkową w okresie ostatnich 3 miesięcy poprzedzających dzień ustalenia prawa do nagrody uznaniowej, traci prawo do tej nagrody;
• dokonano ustalenia na nowo załączników ustalających stawki miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, tabel stanowisk, kategorii zaszeregowania, stawek dodatku funkcyjnego na określonych stanowiskach oraz minimalnych wymagań kwalifikacyjnych.

1. Zarządzenie nr 131/2023/OR Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu;

Na mocy tego zarządzenia wprowadzono Regulamin wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Sandomierzu.

Regulamin jest podpisany przez Burmistrza Sandomierza Marcina Marca i zawiera potwierdzenie pozytywnej opinii Niezależnego Związku Zawodowego Pracowników urzędu Miejskiego w Sandomierzu – adnotacja o treści: „Opinia pozytywna” – podpis nieczytelny.

Regulamin zawiera postanowienia m.in. w zakresie:

• dodatku specjalnego – ustalono, że dodatek może być przyznany na czas określony nie dłuższy niż rok w wysokości nie przekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego lub w wysokości nieprzekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego w przypadku gdy pracownik nie ma przyznanego dodatku funkcyjnego;

wnioskować o przyznanie dodatku może sekretarz, skarbnik, kierownik komórki organizacyjnej oraz zastępca Burmistrza;

• pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych i obsługi może być przyznana premia kwartalna; w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia tworzy się fundusz premiowy; premia jest przyznawana przez Burmistrza na wniosek bezpośredniego przełożonego lub z inicjatywy Burmistrza; opisano warunki przyznania premii w pełnej wysokości;
• opisano również zasady dodatku za wieloletnią pracę, zasady odprawy emerytalnej lub rentowej, nagrody jubileuszowej, zasady wypłaty wynagrodzeń; opisano także zasady awansu pracownika;
• w załączniku nr 1 zawarto tabelę nr 1 zawierającą stawki miesięcznych kwot wynagrodzenia zasadniczego: minimalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego i maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego;
• w załączniku nr 3 – tabela nr 3 znajduje się tabela stanowisk, kategorii zaszeregowania, stawek dodatku funkcyjnego na określonych stanowiskach oraz minimalne wynagrodzenia kwalifikacyjne.

Do postanowień regulaminu audytor uwag nie wnosi.

Ustalono na reprezentatywnej próbie pracowników, ze wynagrodzenia ustalono w sposób zgodny z postanowieniami regulaminu.

• Prawidłowość dokonywania, wybranych metodą reprezentatywną, wydatków

Zarządzeniem nr 102/2021/RZP Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 22.04.2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu udzielania zamówień publicznych w Urzędzie Miejskim Sandomierzu, których wartość nie przekracza kwoty 130.000,00 zł netto. Zarządzenie jest podpisane przez Burmistrza oraz parafowane przez radcę prawnego oraz merytorycznych pracowników (2 kierowników referatu, naczelnika wydziału i inspektora).

W regulaminie przewidziano niżej wymienione istotne postanowienia:

• udzielenie zamówienia o wartości poniżej 12.000,00 zł netto może nastąpić na podstawie zlecenia zawierającego istotne postanowienia co do jego realizacji; zapisano, że nie dotyczy to zamówień usług i drobnych zakupów dokonywanych w trybie awaryjnym – do wartości nie przekraczającej 200,00 zł netto;

w regulaminie zapisano również że do postępowań w ramach zamówień, których wartość nie przekracza kwoty 12.000,00 zł netto nie stosuje się zasad określonych w § 4 regulaminu, który opisuje zasady szacowania wartości zamówienia;

w tym miejscu audytor zwraca uwagę, że § 4 ust.1 powinien być stosowany przed wszczęciem każdej procedury udzielania zamówienia; w cytowanym § 4 ust.1 zapisano, że przed wszczęciem procedury udzielania zamówienia kierownik komórki organizacyjnej wnioskującej o udzielenie zamówienia, szacuje z należyta starannością wartość zamówienia, w szczególności w celu ustalenia:

- czy ewentualny wydatek ma pokrycie w planie finansowym,

- czy istnieje obowiązek stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, tak więc te czynności powinny być ustalone również do zamówień o wartości nie przekraczającej 12.000,00 zł;

Wyłączając stosowanie w/w § 4 regulaminu jednocześnie zapisano w § 5 ust.2, że przed dokonaniem wyboru wykonawcy zamówienia do 12.000,00 zł kierownik komórki organizacyjnej zobowiązany jest:

- uzyskać pisemną informację od Skarbnika Miasta lub upoważnionej osoby o zabezpieczeniu środków finansowych na realizacje zamówienia,

- uzyskać zgodę Burmistrza na dokonanie wydatku,

- przygotować zlecenie.

 

• udzielenie zamówienia o wartości powyżej 12.000,00 zł netto wymaga zawarcia umowy w formie pisemnej pod rygorem nieważności;

 

• udzielenie zamówienia na roboty budowlane bez względu na wartość wymaga zawarcia umowy pisemnej pod rygorem nieważności;

 

• opisano zasady postępowania w sprawach zamówień, których wartość jest wyższa niż 12.000,00 zł netto i nie przekracza kwoty 50.000,00 zł oraz zasady postępowania w sprawach zamówień, których wartość jest wyższa niż 50.000,00 zł netto i jest mniejsza niż 130.000,00 złotych netto;

 

• opisano przypadki odstąpienia od stosowania regulaminu i zapisano, że w uzasadnionych przypadkach Burmistrz może podjąć decyzję o odstąpieniu od stosowania regulaminu, a takie udzielenie udokumentowane powinno być w postaci notatki służbowej sporządzonej przez kierownika komórki organizacyjnej prowadzącej postępowanie, która podlega zatwierdzeniu przez Burmistrza; w notatce należy wskazać okoliczności uzasadniające odstąpienie od stosowania regulaminu; drugim przypadkiem nie stosowania regulaminu to przypadek bezskutecznego wyłonienia wykonawcy w wyniku przeprowadzonego na podstawie § 6 lub § 7 regulaminu postępowania – wyboru w tym przypadku dokonuje się z wyłączeniem trybu konkursowego.

 

Audytor dokonał sprawdzenia poniesionych wydatków w wybranych podziałkach klasyfikacji budżetowej w okresie 2023 r. i od 1.01.2024 r. do 31.05.2024 r. głównie pod kątem ich legalności i celowości.

Dokonano sprawdzenia wydatków w niżej wskazanych podziałkach klasyfikacji budżetowej:

• dz.750 Administracja publiczna rozdz.75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) par.4210 Zakup materiałów i wyposażenia;

W wyniku sprawdzenia ustalono, że zdecydowana większość wydatków stanowiła wydatki z bieżącym funkcjonowaniem urzędu, a więc zakup artykułów chemicznych, materiałów biurowych, akcesoriów komputerowych, środków czystości, druków; w okresie poddanym kontroli dokonywano również zakupu wyposażenia, w tym:

- foteli na potrzeby urzędu,

- kuchenki mokrofalowej,

- podgrzewaczy wody,

- głośników,

- komputerów (5 szt. DELL, Dell Vostro dla wydziału SSiZ),

- dmuchawa do czyszczenia komputerów,

- szafa ubraniowa (na potrzeby Referatu księgowości),

- krzesła – 4 szt. do gabinetu Burmistrza,

- telefony na potrzeby Burmistrza i pracownika TI,

- wkłady do odświeżaczy powietrza,

- foteli biurowych – 5 szt.,

- widelce, tace, filiżanki;

Stwierdzono również zakup artykułów spożywczych, wiązanek kwiatów, prenumeratę czasopism dla Wydziału finansowego.

 

• dz.750 Administracja publiczna rozdz.75023 Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) par.4300 „Zakup usług pozostałych”;

w 2023 roku poniesiono wydatki na zakup usług pozostałych w kwocie 694.484,47 zł.

 

W wyniku sprawdzenia ustalono, że wydatki ponoszone były na zakup usług związanych z bieżącym funkcjonowaniem urzędu, np.: opieki autorskie nad różnymi programami, usługi konserwacyjne, licencje, prowizje bankowe i za obsługę transakcji płatniczych, odprowadzenie ścieków, zagospodarowanie odpadów komunalnych;

W tym miejscu audytor zwraca uwagę na duże koszty ponoszone na usługi pocztowe (np.: w m-cu wrześniu 2023 r. to kwota 11.930,36 zł, w październiku 2023 r. to kwota 11.165,68 zł oraz na koszty drukowania w gminie, np. w m-cu październiku 2023 r. to kwota 6.136,88 zł, w m-cu listopadzie 4.614,26 zł;

Audytor rekomenduje rozważenie możliwości dostarczania korespondencji w inny sposób, a nie wyłącznie bazowanie na usługach pocztowych.

W 2023 roku dokonano również wydatku w kwocie 1.900,00 zł za opracowanie dokumentacji strategii rozwoju ponadlokalnego.  

 

• wydatki w zakresie zakupu usług pozostałych w rozdziale 75075 „Promocja jednostek samorządu terytorialnego” w okresie od 1.01.2024 r. do 29.05.2024 r. , w którym wydatkowano kwotę 81,835,73 zł, głównie na:

- wykonanie i montaż banerów do celów promocji inwestycji realizowanych w Sandomierzu: 1.549,80 zł,

- montaż i wynajem bilbordów dot. realizacji inwestycji w gminie Sandomierz: 7.503,00 zł,

- wydruk plakatów – promocja inwestycji w mieście: 1.403,43 zł,

- realizacja 22 plansz pod rozkłady jazdy w szacie promocyjnej miasta: 4.784,70 zł,

- wynajem powierzchni pod baner do promocji inwestycji: 2.723,22 zł,

- usługa hostingu 1.476,00 zł,

- materiały promujące Sandomierz: 2.000,00 zł,

- usługa promocyjna – Świętokrzyskie Forum Samorządowe: 4.920,00 zł,

- wydruk kalendarzy imprez: 3.850,00 zł,

- publikacja życzeń Wielkanocnych: 1.230,00 zł,

- emisja życzeń Wielkanocnych: 2.184,50 zł,

- wykonanie ramki z nadrukiem: 6.088,50 zł,

- usługa reklamowa życzenia Wielkanocne 2.000,00 zł,

- wydanie materiałów promujących Sandomierz: 2.000,00 zł,

- wykonanie materiałów promocyjnych miasta: 17.251,98 zł,

- kampania reklamowa – wykonanie banneru promującego Sandomierz: 9.963,00 zł;

 

W 2023 roku w tej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatkowano kwotę: 172.975,92 zł w tym głównie na:

- wykonanie bilbordów i banerów promocyjnych: 4.354,20 zł,

- usługa promocyjna realizacji kalendarza promocyjnego wraz z dystrybucją z Tygodnikiem Nadwiślańskim: 2.152,50 zł,

- usługa reklamowa – Dni Miasta Sandomierza 2.000,00 zł, a poza tym:

- reklama prasowa, emisja życzeń świątecznych Burmistrza, promocyjna realizacja video z wydarzeń inwestycji, wydruk plakatów, ulotek zaproszeń na koncert i imprezy organizowane w mieście.

 

W tym miejscu audytor zwraca uwagę na zbieżność wydatkowania tak dużych kwot na bilbordy i inne w mniejszym zakresie wydatki reklamowe, które głównie w uzasadnieniu wydatku miały promować inwestycje Miasta, a okresem kampanii wyborczej ówcześnie urzędującego Burmistrza Sandomierza.

Pokazany w tym raporcie bardzo niski procent realizacji zaplanowanych inwestycji w 2023 r. i 2024 r. budzi uzasadnione wątpliwości audytora co do celowości tych wydatków na promowanie inwestycji, a uzasadnia powyższą zbieżność tych wydatków z okresem wyborczym. 

Wydatki na oświatę

Audytor analizując wykonanie wydatków zwraca uwagę na olbrzymie wydatki ponoszone na oświatę i wychowanie – na dzień 31.12.2023 r. kwota wydatków to 41.460.720,13 zł gdzie subwencja otrzymywana z budżetu państwa na 2023 rok wynosi 19 959 804,00 zł w tym 4 478 688,23 zł na dzieci sześcioletnie w przedszkolach, dzieci z Przedszkola Specjalnego „Caritas” oraz dzieci z przedszkoli niepublicznych, które posiadają orzeczenie z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego.

Najwyższe kwoty zaplanowanych wydatków na rok szkolny 2022/23 dotyczą Szkoły Podstawowej Nr 1 i Nr 4 – odpowiednio 7 283 339,37 i 10 242 547,88 zł.

Audytor ustalił, że nie podejmowano żadnych działań mających na celu ograniczenie tych wydatków, np.: nie zlecono wyspecjalizowanej firmie przeprowadzenie audytu oświatowego.

Audytor z posiadanej wiedzy praktycznej jest przekonany, że przynajmniej częściowo można by było te wydatki zmniejszyć, absolutnie bez negatywnych skutków w zakresie kształcenia i bezpieczeństwa dzieci.

Przy tak olbrzymich wydatkach na oświatę audytor ustalił, że z powodu braku odpowiedniego nadzoru ze strony kierownictwa, w tym bezpośrednio odpowiedzialnego Naczelnika wydziału i z tytułu nadzoru Burmistrza Sandomierza, Gmina Sandomierz utraciła kwotę 1.500.000,00 zł, którą mogła z uzasadnioną pewnością uzyskać z grantu w ramach projektu „Dostępna szkoła – innowacyjne rozwiązania w kreowaniu przyjaznej przestrzeni edukacyjnej z uwzględnieniem potrzeb uczniów oraz otoczenia” BD/2 tura/2/18.

Miasto Sandomierz wniosło ogromny nakład pracy, którego efektem było przygotowanie Indywidualnych Planów Poprawy Dostępności dla 3 szkół dzięki czemu wniosek wstępny uzyskał wysoką ocenę punktową w pierwszym etapie rekrutacji.

Ustalono, na podstawie przedłożonej dokumentacji, że podczas oceny przez ekspertów złożonego wniosku zostały stwierdzone błędy formalne w zakresie:

- braku uzupełnionych pól w formularzu wniosku, w szczególności dotyczących opisu trwałości,

- niewypełnionego formularza harmonogramu rzeczowo – finansowego;

Te stwierdzone braki wymagały uzupełnień ponieważ uniemożliwiały dalszą ocenę wniosku.

W dniu 7 lipca 2021 r. zgodnie z Regulaminem, przesłano drogą elektroniczną wezwanie do uzupełnienia braków formalnych – taki sposób komunikacji z wnioskodawcami został uregulowany w Regulaminie, który wskazuje, że kontakt pomiędzy Realizatorem projektu, a wnioskodawcą odbywa się elektronicznie, za pośrednictwem adresu e-mail wskazanego we wstępnym i właściwym wniosku o powierzenie grantu.

W wezwaniu wskazano możliwość jednokrotnego uzupełnienia braków w określonym terminie – 3 dni robocze liczone po dniu przesłania wezwania, ale niestety ze strony Gminy Sandomierz nie było żadnego kontaktu, który by np.: wskazywał, że czas na dokonanie uzupełnienia wniosku jest zbyt krótki i prośba o jego wydłużenie.

W dniu 9 sierpnia 2021 r. w piśmie podpisanym przez Burmistrza Sandomierza Marcina Marca i Naczelnika Wydziału P. W., w którym zawarto prośbę o przywrócenie do etapu oceny formalnej wniosku o powierzenie grantu w 2 turze naboru wniosków lub o dopuszczenie wniosku do 3 tury naboru wniosków właściwych, Burmistrz z naiwnością tłumaczy, że to sezon urlopowy i problemy komunikacyjne doprowadziły do sytuacji, która uniemożliwiła złożenie w wyznaczonym terminie poprawek formalnych do wniosku co skutkowało odrzuceniem wniosku na etapie oceny formalnej 2 tury naboru i utraty 1.500.000,00 zł.

W dalszej części pisma Burmistrz bezrefleksyjnie przyznaje że infrastruktura budynków szkolnych, którymi zarządza Gmina Sandomierz jest w niezadawalającym stanie pod kątem ich dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami, a zwiększające się corocznie nakłady na oświatę uniemożliwiają inwestowanie na odpowiednim poziomie.

• Wybrane zagadnienia w zakresie realizacji dochodów

Audytor dokonał sprawdzenia prawidłowości realizacji wybranych dochodów z tytułu podatków i opłat, w tym głównie:

- podatku rolnego, od nieruchomości od osób fizycznych i prawnych, podatku od środków transportowych,

- opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- opłat za pobór wody i odprowadzenie ścieków,

- opłat za zajecie pasa drogowego,

- dzierżawy,

- opłaty adiacenckiej;

Kontrolę przeprowadzono na podstawie ewidencji księgowej, ewidencji wystawianych upomnień, wezwań do zapłaty i tytułów wykonawczych.

Sprawdzono, czy:

- podejmowano działania informacyjne wobec zobowiązanych zmierzające do dobrowolnego wykonania przez nich obowiązku,

- wystawiano i przesyłano zobowiązanym upomnienia i wezwania do zapłaty,

- wystawiano tytuły wykonawcze po upływie terminu wskazanego w upomnieniu lub wezwaniu do zapłaty lub bez uprzedniego doręczenia upomnienia,

- podejmowano czynności, mające na celu przerwanie bądź zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań,

- podejmowano czynności mające na celu zabezpieczenie zobowiązań hipoteką i zastawem skarbowym;

- na dzień przeprowadzanych czynności audytowych, na kontach osób poddanych kontroli, nie wystąpiły zobowiązania przedawnione.

W 2023 roku wykonanie dochodów wyniosło kwotę 146.846.442,31 zł, tj.98,68% założonego planu, w tym:

• dochody bieżące: 131.970.029,80 zł, tj. 99,06% zaplanowanych;
• dochody majątkowe: 14.876.412,51 zł, tj.95,42%;
• należności Gminy Sandomierz na koniec 2023 roku stanowiły kwotę: 21.498.023,51 zł, na która składają się:

- należności wymagalne – są to należności których termin płatności dla dłużnika upłynął to kwota: 16.941.706,71 zł; są to należności wynikające głównie z tytułu niezapłaconych w terminie podatków i opłat oraz niezwróconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego;

- pozostałe należności, czyli niewymagalne w kwocie 4.556.316,80 zł wynikające głównie z tytułu należności z tytułu odsetek od nieterminowych wpłat podatków i opłat oraz z tytułu podatku od nieruchomości, odszkodowań, kosztów sądowych.

Audytor w zakresie realizacji dochodów Gminy Sandomierz, z uwagi na stwierdzone kwoty zaległości, skupił się nad prawidłowością prowadzonych postępowań egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania należnych Miastu dochodów.

Ustalono co następuje.

1. Podatek od nieruchomości – osoby prawne

Na podstawie imiennego wydruku podatników z dnia 7.06.2024 r. zawierającego dane od 1.01.2024 r. do 31.05.2024 r. ustalono, że kwota zaległości na dzień 31.05.2024 r. wynosiła 2.024.047, 63 zł – wydruk tych zaległości znajduje się w dokumentacji zadania audytowego.

Najwyższe kwoty zaległości z tytułu niezapłaconego podatku od nieruchomości to ze wskazaniem pozycji na w/w wydruku zaległości:

- poz.17: 878.705,45 zł,

- poz.22: 462.860,88 zł,

- poz.26: 130.767,28 zł,

- poz.25: 113.319,47 zł,

- poz.30: 110.586,69 zł,

- poz. 2: 71.277,00 zł,

- poz.7: 60.675,25 zł,

- poz.23:52.891,00 zł,

- poz.28: 42.499,04 zł,

- poz.10: 32.409,00 zł,

- poz. 4: 15.893,00 zł,

- poz. 21: 11.736,00 zł,

- poz.12: 10.634,00 zł (należność od Gminy Miejskiej Sandomierz);

Zaległości dotyczą 32 podatników – pozostałe zaległości to mniejsze kwoty (od 1.00 zł do 6.399,58 zł).

Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez pracownika merytorycznego ustalono, że w okresie od 1.01.2024 r. do 1.06.2024 r. wystawiono jedynie 4 tytuły wykonawcze w dniu 28.05.2024 r. na kwotę 32.181,00 zł, co ustalono na podstawie rejestru tytułów wykonawczych – wydruk z dnia 4.06.2024 r., a w dniu 24.04.2024 r. wysłano 10 upomnień – data ich doręczenia to 29.04.2024 r. na kwotę ogółem 96.752,00 zł, co ustalono na podstawie ewidencji wysłanych upomnień – wydruk z dnia 4.06.2024 r.

Pracownik merytoryczny przedłożył również audytorowi informację o odbytych rozmowach telefonicznych przeprowadzonych w dniach: 6.03.2024 r., 14.03.2024 r., 13.05.2024 r. i 4.06.2024 r., w których informowano podatników, że po dokonanej wpłacie nadal na ich kontach pozostaje zaległość – 2 przypadki, w 1 przypadku poinformowano podatnika o kwocie zaległości i w 1 przypadku pracownik pisze, że poinformowano Panią Sekretarz, że na danym koncie podatnika figuruje zaległość – audytor nie zna powodów dla których nie informowano podatnika bezpośrednio.

Pracownik merytoryczny przedłożył także informację o dopuszczeniu do przedawnienia w okresie od 1.01.2024 r. do 4.06.2024 r. należnego Miastu podatku w wysokości 107.667,00 zł od jednego z podatników.

Audytor sprawdził stan zaległości z tytułu podatku od nieruchomości – osoby prawne na dzień 31.12.2023 r. i zakres podejmowanych działań egzekucyjnych.

Ustalono, co następuje:

Stan ogółem zaległości to kwota; 2.228.622,20 zł – ustalono na podstawie imiennego wydruku zaległości – wydruk z dnia 7.06.2024 r. i dotyczy 33 pozycji – wydruk stanowi dokumentację zadania audytowego.

Na podstawie informacji z w/w wydruku ustalono, że najwyższe kwoty zaległości to niżej wymienione pozycje z tego dokumentu:

- poz.17 -895.825,17 zł,

- poz.24 – 570.527,88 zł,

- poz.2 – 208.165,00 zł,

- poz.28 – 130.767,28 zł,

- poz. 27 – 100.544,13 zł,

- poz.31  - 110.586,69 zł,

- poz. 6 – 53.350,25 zł,

- poz. 9 – 32.409,00 zł,

- poz. 25 – 52.891.00 zł,

- poz.30 – 15.281,04 zł,

- poz.11 – 13.713,00 zł’

Pozostałe kwoty zaległości kształtują się od 1,00 zł, 2.00 zł do 9.539,00 zł.

W okresie 2023 roku wysłano 24 upomnienia na kwotę ogółem 329.820,99 zł – ustalono na podstawie ewidencji wysłanych upomnień; wysłano 9 upomnień w dniu 2.03.2023 r., 5 upomnień w dniu 14.07.2023 r. i 10 w dniu 3.10.2023 r.

Na podstawie rejestru tytułów wykonawczych za okres od 1.01.2023 r. do 1.01.2024 r. – wydruk z dnia 4.06.2024 r., ustalono, że wystawiono 14 tytułów wykonawczych na łączną kwotę 95.277,99 zł;

Na podstawie wydruku p.n.: „Wykaz obrotów za okres 0d 1.01.2023 r. do 31.12.2023 r. – data wydruku 4.06.2024 r. – wydruk stanowi element dokumentacji zadania audytowego - stwierdzono przedawnione zobowiązania w kwocie ogółem 1.070.633,82 zł.

Audytorowi przedłożono także niżej wymieniona dokumentację mającą wskazać podejmowanie działań w zakresie uzyskania należnych dochodów Miasta:

• jedną decyzję o rozłożeniu na raty zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości wraz z odsetkami za zwłokę – zgodnie z ta decyzją rozłożono podatnikowi – podatnik wymieniony w poz.2 wykazu zaległości – zapłatę zaległego podatku od nieruchomości za 2023 rok wraz z odsetkami w kwocie 189.716,00 zł – decyzja z dnia 25.04.2024 r. nr ROPiW.3120.1.2.2024.AS – rozłożono zaległość na 11 rat; decyzja podpisana z upoważnienia Burmistrza przez Skarbnika Miasta, a wcześniej przez pracownika merytorycznego jako prowadzącego sprawę i kierownika referatu;

audytor zwraca uwagę na brak podpisu radcy prawnego, który zajmuje się obsługą prawną i był zatrudniony w urzędzie miejskim na podstawie umowy o pracę.

Zdaniem audytora jednym z podstawowych obowiązków radcy prawnego jest z całą pewnością parafowanie tego rodzaju dokumentów.

Przed wydaniem decyzji do podatnika wysyłano jedynie upomnienia.

• wydruki odnoszące się do niektórych podatników p.n. „Szczegółowy wykaz zaległości”, które były sporządzane na dzień 15.07.2024 r., które potwierdzają wysyłanie upomnień i w nielicznych przypadkach daty wystawionych tytułów wykonawczych.

Audytor ustalił, że czynności egzekucyjne w stosunku do podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych ograniczały się w zasadzie wyłącznie do niesystematycznego wysyłania upomnień i sporadycznego wystawiania tytułów wykonawczych.

Zupełnie niewytłumaczalne jest dla audytora nie ustanawianie hipotek czy zastawów skarbowych, które skutecznie by zapobiegły przedawnieniu zobowiązań.

Audytor ustalił, że nagminnie dokonywano odpisywania przedawnionych zobowiązań traktując to jako rutynowe postępowanie.

Procedura odpisywania należnych Miastu dochodów przebiegała w ten sposób, że Wydział Finansowy sporządzał notę księgową ze wskazaniem kwoty, dekretacje według symboliki kont na których operacja ma być zaksięgowana, wpisywał adnotację o treści: „Na podstawie art.59 §1 pkt 9 w zw. z art.70 Ordynacji podatkowej odpisanie przedawnionych zobowiązań podatkowych – podatek od nieruchomości od osób prawnych za rok”, wpisywano nazwę podatnika i dodawano, że w załączeniu dokumentacja informująca o przedawnieniu.

Nota księgowa jest podpisywana przez pracownika merytorycznego jako sporządzającego, kierownika referatu jako sprawdzającego i Skarbnika Miasta oraz Burmistrza Sandomierza, którzy taką operację zatwierdzali.

Audytor otrzymał przykładowe, niżej wymienione noty księgowe, na podstawie których dokonano odpisu przedawnionych dochodów Miasta:

1. nota księgowa Nr 1 z dnia 8.12.2023 r. odpisano kwotę: 701.338,00 zł;
2. nota księgowa Nr 1 z dnia 7.11.2023 r. odpisano kwotę: 7.862,00 zł;
3. nota księgowa Nr 1 z dnia 9.11.2023 r. odpisano kwotę 1.078,82 zł;
4. nota księgowa Nr 1 z dnia 25.03.2024 r. odpisano kwotę 169.600,00 zł;

Tylko na podstawie tej próby dokonano odpisu przedawnionych zobowiązań  na kwotę: 879.878,82 zł.

Przedawnienie zobowiązania podatkowego to sytuacja, w której organ podatkowy, na skutek upływu oznaczonego czasu, nie może dochodzić zapłaty podatku.

Dopuszczenie do przedawnienia należności stanowi zgodnie z art.5 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2024 r., poz.104), naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Cytowany przepis stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest  niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.

Audytor nie znajduje uzasadnienia dla takiego postępowania bo skoro jest podstawa prawna do założenia hipoteki, która skutecznie zapobiega przedawnieniu i nie podejmuje się takich czynności to należy ustalić podstawy takiego działania pracowników merytorycznych i przede wszystkim kierownictwa Skarbnika Miasta i Burmistrza Sandomierza, którzy zatwierdzali te operacje bez wyciągania ewentualnych konsekwencji wobec pracowników, którzy nie przestrzegali przepisów i dopuścili do pozbawienia w tak dużych kwotach dochodów Miasta.

W urzędzie miejskim zorganizowana była obsługa prawna – radca prawny zatrudniony na podstawie umowy o pracę, który powinien wspierać swoją wiedza merytorycznych pracowników. Audytorowi nie przedłożono opinii prawnych w zakresie, w zasadzie braku, prowadzonych postępowań egzekucyjnych.

W tym miejscu audytor wskazuje, że Hipoteka to ograniczone prawo rzeczowe (tzn. prawo do rzeczy cudzej), które jest formalnym zabezpieczeniem spłaty wierzytelności. Można ustanowić ją np. na nieruchomości, dzięki czemu wierzyciel zyskuje większą pewność co do tego, że zaciągnięte zobowiązanie zostanie spłacone. Jeśli dłużnik nie będzie terminowo spłacać np.: rat podatku, wierzyciel może bowiem dochodzić zaspokojenia swoich roszczeń z nieruchomości obciążonej hipoteką bez względu na to, kto jest jej właścicielem.

Opisany brak działania w zakresie prawidłowych, zgodnych z przepisami postępowań egzekucyjnych i dopuszczenie do przedawnienia należności Miasta w tak dużych kwotach, wypełnia znamiona niegospodarności i zdaniem audytora powinien być wyjaśniony przez właściwe organy.

Audytor ustalił, że dokonywano również odpisów zobowiązań podatkowych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odpisów dokonywano na podstawie not księgowych, które wypełniano w sposób opisany w tym raporcie i zatwierdzanych przez Skarbnika Miasta i Burmistrza Sandomierza.

Audytorowi przedłożono 6 not księgowych:

• 3 noty z dnia 7.02.2024 r. na kwotę ogółem 5.260,00 zł;
• 1 nota z dnia 14.02.2024 r. na kwotę 156,80 zł,
• 1 nota z 27.02.2024 r. na kwotę 184,00 zł,
• 1 nota z 27.03.2024 r. na kwotę 988,00 zł.

Audytorowi przedłożono 3 oświadczenia pracowników merytorycznych, którzy wskazują, że nie dokonywano odpisu w 2023 roku i w okresie od 1.01.2024 r. do 30.06.2024 r. odpisu z tytułu przedawnionych należności, w zakresie:

• należności za zajęcie pasa drogowego,
• należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu,
• należności z tytułu opłaty czynszowej i dzierżawy – na dzień 31.12.2023 r. oraz 51.05.2024 r..

W przypadku pozostałych pozycji podatkowych:

1. Podatek od środków transportowych – osoby prawne sprawdzono 4 raporty zaległości, z których wynika, że na dzień 15.07.2024 r. kwota zaległości to 183.511,53 zł;

Ustalono na podstawie przedłożonych ewidencji wysłanych upomnień i tytułów wykonawczych, że postępowania egzekucyjne ograniczały się tylko do tych czynności; nie dokonywano zabezpieczenia należności Miasta zastawami skarbowymi, które zabezpieczają przed przedawnieniami należności.

W poddanej kontroli próbie znajduje się jeden zastaw skarbowy na ruchomości założony na podstawie wniosku z dnia 19.06.2012 r. (znak wniosku: Fn.3124.1.32.2012 GG).

Audytor ustalił, że w okresie od 1.01.2021 r. do 21.02.2024 r. nie podejmując właściwych czynności egzekucyjnych doprowadzono do przedawnienia należności z tytułu podatku od środków transportowych w kwocie 111.031,13 zł.

1. Należności z tytułu dzierżawy

Na podstawie imiennego wydruku zaległości ustalono, ze z tego tytułu zaległości na dzień 31.12.2023 r. wynosiły 454.304,95 zł, a na dzień 31.05.2024 r. 485.770,00 zł;

Najwyższe kwoty zaległości z tego tytułu to:

- 114.860,79 zł – przekazano do Zespołu Radców Prawnych celem skierowania na drogę postepowania sądowego w dniu 22.09.2022 r., a wcześniej uzyskano 2 nakazy zapłaty w roku 2018 i 2019 i wysłano 2 wezwania do zapłaty w 2021 r.;

- 113.594,04 zł – w dniu 6.08.2024 r. przekazano do Zespołu Radców Prawnych celem skierowania na drogę postępowania sądowego; sprawę przekazywano do Zespołu Radców Prawnych również w dniu 3.02.2023 r. oraz wysłano 2 wezwania do zapłaty w 2023 r. i 2024 r.;

Z wyjaśnienia pracownika merytorycznego, że podejmowano jeszcze następujące czynności egzekucyjne:

- 11.402,94 zł – nakaz zapłaty – sprawa w toku – nie opisano na jakim etapie;

- 884,60 zł – wezwanie do zapłaty w 2024 r.;

- 4.684,43 zł i 1.052,82 zł – dotyczy jednego kontrahenta – wysłano 1 wezwanie w 2024 r. w dniu 5.07.2024 r. wezwanie przekazano do Wydziału GN – w dniu 6.08.2024 r. przekazane do Zespołu Radców Prawnych celem skierowania na drogę postepowania sądowego;

- 8.129,80 zł – 1 wezwanie do zapłaty w 2021 r. – przekazane do Zespołu Radców Prawnych w dniu 31.12.2021 r. celem skierowania na drogę postępowania sądowego – brak nakazu zapłaty, a więc sprawa nie została skierowana do sądu;

- 3.326,18 – dwa nakazy zapłaty z 2019 r. i 2022 r. i brak wpłat;

- 1.492,58 zł i 348,67 zł dot. 1 kontrahenta wezwanie do zapłaty w 2024 r. – zwrot nadawcy;

- 6.584,72 zł i 1.503,50 zł – dot.1 kontrahenta – 1 wezwanie do zapłaty w 2024 r. – w dniu 13.08.2024 r. przekazano do Zespołu Radców Prawnych;

- 7.369,04 zł – dwa nakazy zapłaty z 2012 r. i 2017 r. i brak wpłat;

- 7.166.13 zł – nakaz zapłaty z 2006 r.;

-13.030,74 zł – nakaz zapłaty z 2018 r.;

- 2.512,92 zł – wysłano 1 wezwanie do zapłaty w 2024 r.

- 2.021,41 zł – spłacono zaległości w dniu 14,06.2024 r. i 25.06.2024 r.

Pracownik merytoryczny przygotował opisane wyżej działania tylko w stosunku do 18 kontrahentów, a pozycji zalegających z zapłatą jest 208.

Pracownik złożył informację o nie dokonywania odpisywania należności przedawnionych, ale zdaniem audytora nie dokonywano tych odpisów ponieważ nie przeprowadzono analizy zaległości pod tym kątem.

Należy niezwłocznie dokonać analizy wszystkich zaległości i ustalić stosowne działania egzekucyjne.

W informacji pracownika nie ma informacji o przekazywaniu spraw do komornika pomimo posiadania w kilku przypadkach nakazów zapłaty.

1. Należności z tytułu najmu lokali użytkowych

Na dzień 31.12.2023 r. zaległości z tego tytułu wynosiły 368.407,67 zł, a na dzień 31.05.2024 r. stanowiły kwotę 434.079,54 zł.

Pracownik merytoryczny przygotował informację o działaniach podjętych w celu wyegzekwowania zaległości od 17 kontrahentów, a pozycji w imiennym wydruku osób zalegających jest 88.

Z informacji pracownika wynika, że w 10 przypadkach zaległości zostały spłacone w okresie od czerwca do sierpnia 2024 r., a w 1 przypadku telefonicznie ustalono termin zapłaty.

Nie przedłożono audytorowi informacji o podjętych działania egzekucyjnych w stosunku do dłużników zalegających z wpłatą, np.: na kwoty: 279.931,72 zł, 2.689,58 zł, 3.057,82 zł;

Wskazane przez pracownika działania to wyłącznie pojedynczo, sporadycznie wysyłane wezwanie do zapłaty czy pojedyncze uzyskane nakazy zapłaty, np.: przy zaległości w wysokości 54.861,42 zł uzyskano nakazy zapłaty w 2022 r. i 2023 r., ale sprawy nie kierowano do komornika i nie podejmowano innych czynności egzekucyjnych.

Audytor nie widzi zasadności przekazywania spraw do Wydziału GN o skompletowanie dokumentów celem przekazania do Zespołu Radców Prawnych i skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego przy posiadaniu nakazu zapłaty wydanego przez sąd.

1. Należności z tytułu opłaty adiacenckiej

Podział nieruchomości oraz scalenie i podział nieruchomości mogą powodować wzrost ich wartości rynkowej. Podobnie na nieruchomość mogą oddziaływać inwestycje infrastrukturalne finansowane ze środków publicznych. Wzrost wartości nieruchomości w takich przypadkach może skutkować powstaniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem:

- środków Skarbu Państwa,

- jednostek samorządu terytorialnego,

-  środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Opłata adiacencka ustalana jest również w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także w związku z samym jej podziałem.

Audytor analizując prawidłowość i terminowość dokonywania przypisów należności z tytułu opłaty adiacenckiej i prawidłowość i terminowość egzekwowania opłat z tego tytułu stwierdził, że przypisy są dokonywane z dużym opóźnieniem od zaistnienia sytuacji w której ta opłata jest należna Miastu.

Przypisu należności z tego tytułu dokonuje pracownik merytoryczny Wydziału Finansowego po otrzymaniu ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Decyzję taką sporządza i przekazuje Wydział Gospodarki Nieruchomościami.

Przykładem, gdzie od daty ostatecznej decyzji Burmistrza Sandomierza o podziale nieruchomości do przekazania decyzji z naliczeniem tej opłaty upłynęło ponad 4 lata, a dokładnie 4 lata i 7 miesięcy- jest następująca sytuacja.

Podział nieruchomości położonej w Sandomierzu obręb Poscaleniowy, oznaczonej działką o numerze 65/32 o pow. 0,8152 ha zatwierdzony został decyzją Burmistrza Miasta Sandomierza z dnia 11.02.2016 r znak: G.6831.08.2016.ZMA, która stała się ostateczna z dniem 1.03.2016 r.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 19.09.2018 r. czyli po upływie 2,5 roku. Wzrost wartości w/w nieruchomości w wysokości 19.800,00 zł ustalony został w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który był udostępniony stronie w toku postępowania administracyjnego.

Postępowanie zostało ostatecznie zakończone decyzją Burmistrza Sandomierza z dnia 27.09.2021 r., znak: GN.3134.03.2018.IPI ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości wynikającego z jej podziału w wysokości 4.950,00 zł, stanowiącej zgodnie z obowiązującą w dacie oddziału uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 15.06.2011 r. Nr VIII/64/2011 – 25% wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12.10.2021 r. Ostatecznie opłata została wniesiona w w/w kwocie na rachunek Miasta.

Analiza całości dokumentacji związana z w/w opłatą wskazuje że do ostatecznego załatwienia jej przyczynia się dopiero skarga skierowana do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach.

Audytor rekomenduje wyciągnięcie konsekwencji służbowych w stosunku do pracownika odpowiedzialne za tak celowe, zdaniem audytora, opieszałe załatwienie sprawy i w stosunku do kierownika wydziału merytorycznego z tytułu odpowiedzialności za brak prawidłowego nadzoru.

Opisaną powyżej sytuację należy również szczegółowo wyjaśnić ze względu na fakt iż dotyczyła byłego pracownika Urzędu Miejskiego w Sandomierzu, który zajmował kierownicze stanowisko.

Wyjaśnienie tej sytuacji powinno wykazać czy to opóźnienie nie było przypadkiem spowodowane znajomością z tym pracownikiem.

Audytor dokonał sprawdzenia prawidłowości prowadzonych postępowań egzekucyjnych w stosunku do osób zalegających z zapłatą opłaty adiacenckiej i ustalił na podstawie imiennego wydruku osób fizycznych i prawnych (70005-0490) na dzień 31.05.2024 r. kwota zaległości to 19.146,82 zł.

Na podstawie próby 4 kontrahentów posiadających najwyższe kwoty zaległości:

- poz.5 – 7.113,62 zł – wystawiono dwa upomnienia i tytuły wykonawcze – sprawa aktualnie w toku w US w Sandomierzu;

- poz. 12 – 3.438,05 zł – po wysłaniu upomnienia kontrahent zapłacił opłatę;

- poz. 20 – 2.939,30 zł – wysłano upomnienie i tytuł wykonawczy do US w Tarnobrzegu – sprawa w toku;

- poz. 26 – 2.615,08 zł – dłużnik nie żyje, brak majątku, z informacji w sądzie wynika że nie przeprowadzono sprawy spadkowej; nie podjęto kolejnych czynności egzekucyjnych w celu ustalenia spadkobierców; audytor rekomenduje podjęcie stosownych działań egzekucyjnych we współpracy z obsługą prawną urzędu miejskiego.

W tym miejscu audytor wskazuje, że na dzień 31.12.2023 r. zaległości z tytułu niezapłacenia opłaty adiacenckiej stanowiły kwotę 30.971,72 zł.

1. Należności z tytułu dzierżawy drogi wewnętrznej

Audytor ustalił na podstawie imiennego wydruku zaległości, że na dzień 31.05.2014 r. zaległości z tego tytułu stanowiły kwotę 82.952,11 zł, a na dzień 31.12.2023 r. – 91.78864 zł ( w 2023 r. podjęte czynności egzekucyjne to 25 wezwań przedsądowych do zapłaty na łączną kwotę 62.912,58 zł);

W 2024 roku audytor na próbie 8 kontrahentów posiadających najwyższe kwoty zaległości ustalił, że w stosunku do tych podmiotów podjęto następujące czynności.

- poz.5 („Tajemniczy ogród”) – 39.900,16 zł – wezwanie przedsądowe – sprawa przekazana do radcy prawnego – aktualnie w toku bez rezultatu;

- poz.11 – 7.521,61 zł – po wezwaniu do zapłaty – zapłacono;

- poz. 16 – 3.612,20 zł - wezwanie przedsądowe – sprawa przekazana do radcy prawnego – aktualnie w toku bez rezultatu;

- poz. 18 – 2.749,18 zł - wezwanie przedsądowe – sprawa przekazana do radcy prawnego – aktualnie w toku bez rezultatu;

- poz. 20 – 2.282,00 zł -  po wezwaniu do zapłaty – zapłacono;

- poz.29 – 1.845,00 zł - wezwanie przedsądowe – sprawa przekazana do radcy prawnego – aktualnie w toku bez rezultatu;

- poz.33 -1.284,00 zł - po wezwaniu do zapłaty – zapłacono;

- poz.44 – 1.563,26 zł - po wezwaniu do zapłaty – zapłacono;

1. Należności za zajęcie pasa drogowego

Na podstawie imiennego wydruku zaległości ustalono, że stan zaległości na dzień 31.05.2024 r. wynosił 69.539,57 zł, w tym odsetki 12.107,57 zł;

Sprawdzono pozycje z najwyższymi kwotami zaległości i ustalono:

- poz.23 - 1.010,00 zł i odsetki w kwocie 360,73 zł – wystawiono tytuł wykonawczy skierowany do US w Sandomierzu;

- poz.33 – 1.107,35 – sprawa w toku wyjaśniania – zmiana kontrahenta;

- poz.35 – 1.587,41 zł – wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz.47 – 1.530,00 zł - wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz.52 – 3.115,50 zł - wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz.57 – 3.549,00 zł - wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz. 66 – 1.320,14  zł plus odsetki 527,77 zł- wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz.67 – 6.872,52 zł  i odsetki w kwocie 2.321,72 zł - wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu; - kontrahent ogłosił upadłość; rekomendacja – należy sprawę przekazać do radcy prawnego w celu podjęcia stosownych czynności – zgłoszenie należności do masy upadłościowej;

- poz. 69 – 4.577,60 zł plus odsetki 228,69 zł – wysłano upomnienie;

- poz. 79 – 1.104,00 zł plus odsetki 406,30 zł - wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz. 95 – 4.540,00 plus odsetki w kwocie 1.664.78 zł – upadłość kontrahenta  - sprawę należy zgłosić do radcy prawnego w celu uzgodnienia dalszych działań egzekucyjnych;

- poz.105 – 2.295,00 zł i odsetki 10,61 zł – należność zapłacona;

- poz.127 – 2.058,44 zł i odsetki 746,52 zł wystawiono tytuł wykonawczy do US w Sandomierzu;

- poz. 135 – 17.179,00 zł i odsetki w kwocie 725,40 zł po wysłaniu upomnienia należność zapłacona.

Podsumowanie audytu i ocena

Ustalenia dokonane w czasie przeprowadzonego audytu zgodnie z zakresem przedmiotowym, uzgodnionym z Usługodawcą, uzasadniają wydanie przez audytora oceny:

                               NEGATYWNEJ

Opinie formułowane przez audytora mają charakter zapewniający, a nie rozstrzygający, ograniczony ze względu na naturę stosowanych mechanizmów.

Na powyższą ocenę wpływ miały niżej wymienione poważne nieprawidłowości zagrażające w prawidłowym funkcjonowaniu urzędu, a co się z tym nierozerwalnie wiąże nieprawidłowym zaspokajaniu potrzeb mieszkańców Gminy, podejmowaniu działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami oraz negatywnym wpływem na wizerunek i postrzeganie gminy.

1. Niepokojącym jest fakt bardzo dużego zadłużenia Gminy i nie podejmowania działań w celu jego ograniczenia. Pomimo zadłużenia na dzień 31.12.2023 r. w kwocie 34.844.759,20 zł. planuje się nie zrealizowane w 2023 roku programy i inwestycje w roku 2024 mając świadomość, że doprowadzi to do zadłużenia Miasta do kwoty 47.000.000,00 zł;
2. Nie analizuje się wydatków w celu ich ograniczenia – co najwyraźniej pokazują stale rosnące wydatki na oświatę. Z budżetu Miasta finansowane są zadania z zakresu oświaty w kwocie 41.460.720,13 zł gdzie subwencja otrzymywana z budżetu państwa na 2023 rok wynosi 19 959 804,00 zł, a więc ponad 50% kosztów utrzymania oświaty finansowane jest z budżetu gminy, a jednocześnie poprzez brak nadzoru rezygnuje się z dofinansowania tych zadań z grantu na 1.500.000,00 zł.
3. Najpoważniejsze jednak nieprawidłowości dotyczą nie dochodzenia należności gminy poprzez nieprawidłowe, niezgodne z obowiązującymi przepisami prowadzenie postępowań egzekucyjnych, które skutkują dopuszczeniem do przedawnienia tych należności w olbrzymich kwotach – nawet milionowych i odpisywania ich z kont podatników czy kontrahentów.

Nie wytłumaczalna jest sytuacja kiedy przy zatrudnieniu tak licznej liczby pracowników – prawie do każdego rodzaju dochodów mamy wyodrębnionych pracowników oraz kierownika, który powinien sprawować bezpośredni nadzór nad tymi pracownikami, dopuszczono do opisanej w tym raporcie sytuacji.

W zasadzie nie do usprawiedliwienia i wytłumaczenia jest fakt nie wykonywania podstawowych czynności egzekucyjnych i pozbawienie Miasta należnych mu dochodów.

Zadziwiający negatywnie dla audytora jest fakt podpisywania przez Skarbnika Miasta i Burmistrza Sandomierza not księgowych na podstawie których tych odpisów dokonywano bez żądania wyjaśnień od pracowników, a następnie wyciągania konsekwencji służbowych z tytułu nie wykonywania ich podstawowych obowiązków.

1. W zakresie wydatków niepokojący jest fakt niezasadnego wydatkowania, zdaniem audytora, dużych kwot na promocję inwestycji Gminy Sandomierz w czasie kampanii wyborczej, co w świetle faktów opisanych w raporcie związanych z niskim procentem ich wykonania w oczywisty sposób rodzi podejrzenie, że te akcje bilbordowe stanowiły jej element.

Zakończenie:

1. Na tym raport liczący 32 strony zakończono.
2. Raport sporządzono w jednym egzemplarzu, który przekazano Burmistrzowi Sandomierza.

Bożena Oleksy
………………………………
Bożena Oleksy - audytor

PDFRaport_z_audytu_zewnętrznego.pdf (16,25MB)